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绿色生态,矿业发展的中国智慧

依托废旧矿坑发展文旅产业,入围“中国最具潜力的十大主题公园”,被评为国家5A级景区。山东省华夏城矿坑治理模式为全国解决矿坑修复难题提供了示范,是“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践,是我国矿山生态修复迈上科学化、系统化之路的一个缩影。

翻开新中国的矿业发展史,我们发现,中国共产党在带领全国人民摆脱贫穷、发展经济、进行现代化建设的征程中,始终不忘“为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”的初心。在矿业开发领域,一直在不断探索与寻找一条妥善处理资源开发利用和生态环境保护关系、可持续、高质量的矿业发展之路。同时,在加强环境保护,尽可能减少对环境扰动方面积累了宝贵的经验。特别是党的十八大之后,在习近平生态文明思想的指导下和“两山”理念的感召下,我国矿业更是走上了一条“绿色、安全、和谐、智能、高效”的发展之路,生态保护、矿山生态修复已成为中国矿业高质量发展的应有之义。

山东威海华夏城神游传奇剧场全景

艰难探索,环保意识逐步觉醒

新中国成立初期,百废待兴。加强经济建设,把一个农业大国转变为工业大国,矿产资源是发展的基础。1950年2月17日,毛主席在中国驻苏联大使馆接见留学生代表时,为一名叫任湘的留学生题写了“开发矿业”四个大字。至此,在中国共产党的领导下,中国矿业开发踏上了新征程。

在开发矿业助推国民经济发展的同时,加强环境保护也日益引起关注。国家实行“一五”计划的第二年,中共中央政治局提出的《1956年到1967年全国农业发展纲要(草案)》指出:“从1956年开始,在12年内,绿化一切可能绿化的荒地荒山,在一切宅旁、村旁、路旁、水旁以及荒地上、荒山上,只要是可能的,都要求有计划地种起树来。”同年3月,毛主席发出了“绿化祖国”的号召,矿山的环保问题也逐步引起重视。1972年6月,联合国人类环境会议召开,中国政府派出代表团,多次表明中国政府关于环境问题的原则、立场,为《人类环境宣言》发出了中国及广大发展中国家的声音,环境保护理念与思路逐步清晰。1973年8月,由国务院委托国家计委在北京组织召开第一次全国环境保护会议,揭开了我国环境保护事业的序幕。同年11月份,国务院发布《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针,这是我国第一个关于环境保护的战略方针,迈出了我国环境保护事业关键性的一步。

但客观地说,受多种因素影响,在我国开启工业化进程的很长一段时间内,矿山环境保护尚处在自发、自觉地开展植树造林阶段,是一种零星、小规模、低水平的状态,处在艰难探索的阶段。

建章立制,矿山环境保护获重视

一部矿业开发史,实际上也是一部矿山环境保护史,是人类在开发矿业的过程中,逐步学会保护矿山生态,学会与自然和谐共生的过程。

应该说,矿业在共和国发展历史进程中立下了汗马功劳。但也要看到,我们在享受经济发展所带来的成果的同时,也在承受这些发展带来的副作用。以无节制地消耗资源、破坏环境为代价换取经济高速发展,导致发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现——特别是传统的、粗放型的矿业发展模式,急功近利、乱采滥挖,给环境造成了巨大破坏,那些资源枯竭的矿山被废弃后,更是留下了一个个环境疤痕……伴随现代化建设取得巨大成就而出现的环境污染问题,成为发展之痛。这种旧的经济发展方式若再不改变,资源环境将难以支撑我国的可持续发展。

1986年,《中华人民共和国矿产资源法》的颁布,将我国矿山生态保护与修复工作推向了一个新的发展阶段。该法明确规定:开采矿产资源,必须遵守环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应因地制宜地采取复垦利用、植树种草或其他利用措施。这是我国从法律层面上第一次对矿山生态修复提出明确要求,为矿山生态修复事业的发展提供了法律依据。

1989年1月1日正式实施的《土地复垦规定》要求,坚持“谁破坏、谁复垦”的原则,对开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动造成土地破坏的企业和个人必须进行矿区土地复垦,对采矿塌陷地、矸石山、露天采矿场、排土场、尾矿场和砖瓦窑取土坑等进行生态修复,受到全社会高度重视。1994年3月26日公布实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》,在采矿权人应履行义务的规定中明确要求,采矿人遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规。此后数年间,“开发与保护并重”逐渐成为中国矿业发展坚持的基本方针,矿山生态修复开始在中华大地上生根发芽。

1998年3月,原国土资源部成立,矿山地质环境恢复治理、矿山生态修复被提上日程,开始上升到国家层面,有关规章制度不断完善,走上有序发展之路。2006年,原国土资源部等7部委联合颁发《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》,复垦进入开采许可、用地审批程序,即开采和建设用地的许可审批都要编制土地复垦方案。2007年,原国土资源部出台《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》,进一步明确了土地复垦方案的编制内容和审批要求等。

2009年5月1日实施的《矿山地质环境保护规定》明确规定:“采矿权申请人申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质环境保护与治理修复方案,报有批准权的国土资源行政主管部门批准”,对矿区生态保护与复垦均提出明确目标和要求。继2011年3月国务院批准实施《土地复垦条例》之后,原国土资源部相继印发了《土地复垦方案编制规程第一部分:通则》等7项推荐性行业标准,对各类型矿山损毁土地的复垦方案编制要点提出要求。

随着有关规章制度的不断完善,“在发展中保护、在保护中发展”这一理念逐步深入人心,我国矿山开发逐步走入规范有序发展之路。

矿山生态修复的中国智慧

在新的历史时期,面对中国出现的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”日益严峻的形势和现实,中国共产党充分认识到,在当前国际政治环境和我国自然环境的双重约束之下,中国的现代化之路已经无法复制西方发达国家曾经走过的传统工业化之路,必须探索新的经济发展模式和文明发展方式。

党的十八大以来,生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局,生态文明写入了宪法和党章。党的十九大将生态文明建设提升为中华民族永续发展的“千年大计”。在这一大背景下,我国矿山生态修复工作坚持“尊重自然、顺应自然、保护自然”的基本法则,经历了从单要素到多要素、从单个工程到一体化修复的探索过程,逐渐融入了山水林田湖草一体化保护修复体系,逐步走上了科学化、系统化修复之路。

2012年,原国土资源部布置工矿废弃地复垦利用试点工作,在试点省份开展工矿废弃地治理工作,并在全国部署开展“矿山复绿”行动。2013年,原国土资源部颁布《土地复垦质量控制标准》,其作为行业标准对不同土地复垦类型区、不同复垦方向的土地复垦技术要求和质量要求作出规定。2016年,原国土资源部下发《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报工作的通知》,督促矿山企业切实履行地质环境保护与土地复垦义务。2017年,原国土资源部会同财政部、原环境保护部、原国家质量监督检验检疫总局、原中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会下发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》明确要求,加大政策支持力度,加快绿色矿山建设进程,力争到2020年,形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式。

2018年4月12日,生态环境部颁布《工矿用地土壤环境管理办法(试行)》。《办法》规定,工矿企业是工矿用地土壤和地下水环境保护的责任主体,造成工矿用地土壤和地下水污染的企业应当承担治理与修复的主体责任。对于污染防控,重点单位新、改、扩建项目,应当在开展建设项目环境影响评价时,按照国家有关技术规范开展工矿用地土壤和地下水环境现状调查,编制调查报告,并按规定上报环境影响评价基础数据库。除此之外,与污水、污染气体排放重点单位相类似,土壤污染情况后期也将定期监测和公布。重点单位应当按照相关技术规范要求,自行或者委托第三方定期开展土壤和地下水监测,重点监测存在污染隐患的区域和设施周边的土壤、地下水,并按照规定公开相关信息。

2018年,按照国土资源行业标准制定程序要求和计划安排,自然资源部组织有关单位制定了推荐性行业标准,对绿色矿山建设和矿山生态修复提出具体要求。为吸引社会各方投入,探索推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式,2019年自然资源部发布《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》,通过据实核定矿区土地利用现状地类、鼓励矿山土地综合修复利用、矿山存量建设用地修复后的腾退指标可以流转使用等,赋予一定期限的自然资源产权等政策,激励社会主体参与矿山生态修复,取得很好成效。

除土地复垦与修复外,矿山生态修复还需在地下水、地表水、动植物、微生物等方面进行系统修复。2020年,国家发展改革委、自然资源部联合编制印发了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2035年)》,布局了青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带等7大区域生态保护和修复工程,及自然保护地及野生动植物保护、生态保护和修复支撑体系等2项单项工程。这是党的十八大以来制定的第一个全国性的生态保护重大规划,旨在守护国家生态安全,守住自然生产安全边界。2021年2月,财政部办公厅、自然资源部办公厅、生态环境部办公厅联合印发《关于组织申报中央财政支持山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目的通知》,重点支持“三区四带”重点生态地区开展山水林田湖草沙一体化保护和修复项目,突出对国家重大战略的生态支撑,着力提升生态系统质量和稳定性。至此,统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理逐渐成为全社会的共识,我国矿山生态修复工作也随之进入了一个崭新的发展阶段,取得了一系列成就。

几条宝贵的经验

法律制度日趋完善。“十三五”期间,我国始终将生态保护修复作为立法、修法重要内容进行规范,矿产、草原、自然保护地、国土空间开发保护、空间规划等方面的立法修法进程加快,长江、黄河保护立法取得重大进展,推动国家层面出台了关于建立国土空间规划体系、自然资源资产产权制度改革、自然保护地体系、统筹划定落实三条控制线、严格管控围填海和天然林、湿地保护修复等重要政策文件,为矿山生态修复工作的开展提供了强有力的法律保障。

政策支撑不断强化。组织编制了《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,制订了建立国家公园体制试点方案和总体方案,出台了“美丽中国”建设评估指标体系及实施方案,总结推广了国家生态文明试验区生态保护修复相关改革举措和经验做法;编制印发实施了京津风沙源治理、三江源生态保护和建设、重点流域水环境综合治理等数十个国家级专项规划或方案,特别是2020年6月份印发的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021-2025年)》,提出了今后一个时期实施全国重要生态系统保护和修复重大工程的总体布局,国家对生态修复的政策支持力度逐年加大,在很大程度上为矿山生态修复工作的开展提供了政策支撑。

财政支持力度持续加大。“十三五”期间,中央财政累计安排生态保护修复相关转移支付资金8779亿元,其中重点支持的一项工作就是在国家战略涵盖的京津冀周边、汾渭平原、长江经济带、黄河流域等重点地区开展历史遗留废弃矿山环境修复治理。“十三五”期间,我国开展了长江流域、京津冀和汾渭平原等重点区域历史遗留矿山生态修复,治理修复矿点近9000个,面积约2.5万公顷,一些重点区域的矿山生态修复工作取得重大进展。

探索形成市场化投入机制。近年来,中央财政在山水林田湖草修复工程、国土综合整治、矿山生态修复、蓝色海湾建设等生态保护修复工程中,投入了一定资金,起到了重要的引导作用,但面对量大面广的生态问题还存在不足,一方面政府财力投入有限,另一方面社会资本参与不足,形成了现实的瓶颈制约。为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题,自然资源部于2019年发布了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》,通过政策激励,吸引各方投入,推行市场化运作、科学化治理的模式,加快推进矿山生态修复,形成了一个个“绿水青山就是金山银山”的生动实践,摸索出了一些社会资本参与生态保护修复的新模式、新路径、新做法,涌现出了一批具有推广和借鉴作用的典型。在这些典型中,自然资源部精选了10个案例,印发了《社会资本参与国土空间生态修复案例(第一批)》供社会各地参考,其中矿山生态修复案例占了6个,为全国矿山生态修复提供了可以借鉴与复制的样板。

山东威海华夏城全景

习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理念生动描述了高质量发展与生态保护的关系,为环境保护及矿山生态修复提供了根本遵循。推动高质量发展,必须做好生态环境保护,提升生态系统质量和稳定性,守住自然生态安全边界,促进自然生态系统质量整体改善,而在完成这一使命的过程中矿山生态修复必将发挥重要作用。


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